消费税改革：楼继伟布置的课题

2013年11月发布的《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中，消费税出现在深化财税体制改革的篇章中，与营改增、个税、房地产税、资源税、环境税一并，成为未来一段时间完善税收制度的重点。

消费税目前属于中央税，作为中国第四大税种，并非以往财税体系改革的重点。

业内人士透露，楼继伟在2013年初就任财政部长之后，作为专家型官员，对财税体制改革有着自己的构想。其施政思路之一便是力推消费税改革，通过把生产环节征收的消费税转移到零售环节，并将此税种划给地方，促其成为地方主体税种，从而对冲“营改增”造成的地方财税减收。

《财经国家周刊》记者从财政部内部人士处了解到，财政部正在根据《决定》中深化财税体制改革部分的方针，制定更为翔实的改革方案。其中消费税能否成为地方主体税种，还需更高层决策。

“营改增”缺口

按照1994年分税制改革的规定，营业税归地方政府所有，增值税由中央和地方按75：25的比例分成。财政部财政科学研究所发布的《中国税收政策报告2013》显示，20072011年中国营业税收入占到地方税收入的平均比重约为55%.

2012年“营改增”启动后，虽然财政部、中国人民银行、国家税务总局曾联合发文，明确试点期间原归属地方的营业税收入，改征增值税后仍全部归属地方，但试点结束后的税制安排至今未有明确说法。

这意味着，2015年底前“营改增”工作全部完成后，如果按照增值税既有比例分成，中国的地方政府将面临收入匮乏。河北省财科所2013年开展的《构建地方税体系研究》估算，2015年“营改增”和增值税转型收尾，将导致地方政府减收9000亿元。这一形势在客观上要求开辟新的税源来弥补财力缺口。

由于没有税权，地方政府很难在开征新税、设定税基、改变税率方面有所作为。因此，从财政部层面及时构建新的地方税体系，被推到改革前台。楼继伟曾亲自指定六项有关财政体制改革的研究课题，其中一项便是“构建地方税体系研究”。河北省财科所承接了这一课题，为十八届三中全会的财税体制改革提供参考方向。

参与课题研究的工作人员表示，楼继伟的课题布置下来时，实际上已提出了一套他自己对于地方税体系建设的想法。“当时他的想法是想要构建一个地方零售税，是指商品由零售商转至最终消费者时一次性征收的税种，作为地方主体税种。”

此后根据楼继伟的想法，多家财政部智囊机构作出了地方零售税的可行性方案，如建议改造增值税、降低增值税税率从而腾出空间开征零售税，等等。

但是这种构想遭到多位业内专家的反对，理由是零售税的出现将会造成与现行消费税平行的局面。“而且开征新的零售税，还会遇到新税开征的立法难题，不宜作为地方税体系完善的首选。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说。

此时，消费税改革进入业内视野。最早明确提及此事的是国务院发展研究院发布的“383方案”，该方案提出可将消费税转移到零售环节征收，将消费税改造为地方税种。

“虽然部里现在不太提地方零售税这个概念了，但是部长对于构建零售税的构想要在消费税改革中实现。”一位接近财政部的内部人士对《财经国家周刊》记者说。目前的改革思路是对消费税采取扩围、调整、改征等几项改革措施，最终将消费税逐步转变为实际意义上的零售税。

终端征管难题

据《财经国家周刊》记者了解，河北省财科所对消费税如何逐步成为省级政府的主体税种设计了路径。

首先是将消费税扩围，增强对消费行为的调控功能，将更多的高消费、高能耗、高污染产品和服务行为纳入征税范围；此后，提高税率税额和改变计税方式，将消费税由隐蔽的价内税改为透明的价外税，实现消费税引导消费行为、促进节能环保的征收意图；最后逐步将消费税所有税目改在批发零售环节征收，同时将零售税划归地方。

而在征收环节，先考虑将现有消费税中适合地方征管、适于批发零售环节征收的烟、酒、成品油、小汽车、金银首饰及钻石等税目析出，先行前移。其中，小汽车、金银首饰及钻石的课税环节为零售环节；烟、成品油的课税环节为最终端的批发环节（待监管条件成熟后下延到零售环节）；对酒类探索进行专卖管理，待条件成熟时在零售环节征收。

“上述税目每年可提供国内消费税税额的95%以上，从2012年国内消费税收入约为7900亿元的规模来看，可以增加约7500亿元的地方税收入；一定程度上可以满足‘营改增’后地方政府的收入减项。”该课题组某研究人员对《财经国家周刊》记者说。

中国国际经济交流中心财税改革课题组认为，如果在最终零售环节征税，其税基可考虑由中央政府决定，税率由省政府决定，征收与管理则由市县政府执行，税收收入由省级政府和市县政府共享，用于地方政府管辖范围内公共服务和公用设施建设等。

不过，这些构想也遭到业内部分专家的质疑，其中最主要的质疑是如何保证征管能力。

“零售环节征收消费税，税源更分散，能否有效征税挑战很大。特别是，烟酒税负重，零售环节逃税诱惑大。面对零散的税源，又该如何进行有效监控？”杨志勇对《财经国家周刊》记者说。

另外，如何界定、划分批发和零售环节，也是难题，尤其在电子商务网络日益发达的当下，这一问题更加突出。

据《财经国家周刊》记者了解，将消费税作为地方主体税种的改革思路目前尚处在财政部层面，如要真正推行，需得到高层领导的支持。因此本轮消费税改革究竟能否以构建地方税源的面目呈现，仍需观察。