改革城建体制 提高投资效益

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　袁险峰

　　随着国家"积极财政"政策的实施，各地加大了对城市基础设施建设和市政公用设施维护工程的投资力度，在一定程度上改善了城市环境，提高了人民的生活质量。但是在近年来的城市维护建设资金审计中，我们发现由于现行城市维护建设管理体制中存在的不足之处，许多地方的城建投资未能达到预期目标，使有限的城市维护建设资金未能充分发挥效益。
　　城建项目的投资效益评价主要在于三个方面：一是工程造价有无虚高，与项目实际功效是否匹配；二是工程建设中是否存在非不可抗因素造成的损失浪费；三是项目实际功效是否能够满足"改善城市环境，提高生活质量"的要求。基于这三个方面的考虑，我们认为应改革现行城市维护建设管理体制，提高城建项目投资效益。
　　一、杜绝城建立项上的"政绩"潜意识，重大城建立项要进行充分的可行性论证。
　　当前城建项目"追星族"较多，许多项目缺乏充分地可行性研究，投资效益欠佳。例如,在"广场热"的带动下，很多地方甚至贫困地区不顾实际生活水平，相继建起了高规格的休闲广场，而与市民生活息息相关的城区低洼地区积水、部分地区供水紧张、道路交通阻塞严重、学生交通事故频繁、环境污染等等急需解决的问题没有及时立项。并且计划外城建项目频频出现，城建资金预算的执行随意性较大，城建资金调度应接不暇，只有靠巨额负债建设。之所以如此，是因为这些被市民戏称为"官赏工程"的观赏性工程看得见摸得着，能给人带来好感，能代表政府施政的业绩。
　　对此，我们建议实行城建立项可行性论证制。在城建项目立项的论证中，要有科学态度，对城市布局和发展进行科学地规划，对城市功能进行科学地建设，项目投资额要与项目功能相匹配，不要"萝卜花了肉价钱"；要有法治观念，严格遵守《城市规划法》，按程序办事，减少行政干预，防止朝令夕改，降低城建投资因项目决策失误造成损失浪费的风险；要树立为民建市的意识，真正落实"三个代表"思想，急市民之所急，从市民切身利益出发，把市民急需解决的实际问题放在城建立项的首位，在城市基础设施不断完善的基础上，再行"上品位、美形象"之举；要量力而行，适度负债，以财力为"度"，即以负债年限内财政城建资金收入可能增长的幅度为限，城建立项切不可美了城市空了财力，"为官一任，负债一方"，否则财政就会"破产"。
　　二、取消工程指挥部制，实行"谁投资，谁负责建设管理"的项目业主制和项目法人责任制，明晰城市建设的责、权、利。
　　在各地的现行城市建设管理模式中，代表政府作为城市建设投资主体的城市建设投资公司，大部分仅担当"出纳"角色，只负责筹集资金和支付资金，未能全方位地参与城市建设管理，而具体的工程项目建设管理事务则是由建设部门从相关单位临时抽调人员组成的各类临时性质的工程指挥部（项目部）组织实施，"管钱"与"管事"相分离，形成机制上的管理脱节，职责分割，城市建设管理责任难以落到实处。工程指挥部制在过去的城市建设中发挥了功不可没的作用，但在今天已日益暴露出这一临时机构的体制缺陷。"管事"的工程指挥部往往不顾及城建资金的实力，一味追求大规模、高标准，建设规划变化常常，导致工程损失浪费频频，城市建设负债累累。并且项目建成后，指挥部撤销，人员各自散去，致使建设资料和相关经济资料难以收集齐全，经济责任和质量责任也无人承担。而负责资金管理的城市建设投资公司则由于建设规模过大、资金调度困难，而苦不堪言，疲于奔命。双方矛盾重重，互不卖帐，这种不协调的配合不利于城市建设管理。因而我们建议"管钱"与"管事"相结合，以城建投资主体为项目业主和项目法人，参照经营性投资项目的管理模式实行项目法人责任制,由项目法人负责项目工程建设管理，承担工程建设的经济责任和质量责任，分明职责，以提高建设管理效率，提高投资效益。
　　三、行政领导不宜挂名工程项目负责人,实行建设管理人员专业化、职业化,防止外行行为和失职行为造成损失浪费现象的发生。
　　在工程建设中，行政领导主要起协调各部门工作的作用，因政务繁忙，无暇全身心投入项目建设管理中去，也不可能知晓和解决建设管理中存在的所有问题，却极易"好心办坏事"，尤其是在建设方案的选择和修改上，领导的意见往往成了"圣旨"，今天是这个领导的"圣旨"，明天是那个领导的"圣旨"，这种过多的外行的临时动议使得项目工程建设反反复复，一些项目才建成不久又被推倒重建,致使工程损失浪费。另外，目前城建工程项目的建设管理人员多是从建设系统临时抽调的，有的不具备建设管理资质,且有部分兼职人员，"工程完工，人散去"，个人工作成绩缺乏激励机制，其工作责任心也缺乏机制上的约束，无益于项目建设管理，导致工程建设中偷工减料、质量低劣、虚签工程量的现象时有发生。为此我们建议由项目法人聘请有资质的项目经理和有关建设专业人士担任工程建设管理人员，进行科学化规范化的工程建设管理。并建立相应的激励和约束机制，对项目建设管理得好的给予奖励，对出现工程损失浪费和安全、质量事故的，则要给予经济处罚，并视情节建议建设主管部门取消其执业资格，出现重大责任事故的，则移送司法机关，追究项目法人和项目经理的法律责任，形成责、权、利相配套的建设管理激励约束机制，堵塞因管理失误引起工程损失浪费的漏洞。
　　四、改变过去建设主管部门既管项目又管资金、财政部门既管资金拨付又管工程造价审定的缺乏独立性牵制性的监管模式，建立建设部门负责工程建设行政管理、财政部门负责资金筹集和支付管理、审计部门负责工程造价审定的三者制衡的城建投资监督新机制，从机制上预防城建投资的损失浪费。
　　城市基础设施工程建设投资额大，工程复杂多样，建设主管部门要将工作重点转到建设行政管理上来，负责城市建设的规划管理，监督城市建设投资主体建设行为的规范性、建设程序的合规性、招投标的合法性、建设质量的合格性。
　　审计机关要担任独立的"裁判员"，依法公正地办理工程结算和决算审计，维护投资主体和施工单位双方的合法权益；并不定期地向社会公示重大城建工程项目的投资建设情况，增强城建资金使用的透明度。财政部门要加强对日常支付工程资金的控制，将城建项目资金直接拨付到施工单位，减少中转环节，避免建设资金流失，把工程造价审核作为审计的前置关口运作，最终办理工程结算时要以审计机关的审计结果为依据来确定工程造价。三者相互牵制、相互配合，在源头上防止腐败行为的发生。
　　
　　作者：袁险峰
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