国家账本心系民生 预算公开势所必然

 3月5日，今年两会发布了财政部《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》。

从其中所包含的丰富的财政分配信息里面，可以看到我国公共财政在2010年对于改善民生所做的一系列努力及其成效，也可以得知2011年为了民生的进一步改善，公共财政与预算分配方面的积极安排。

3月9日，《中国会计报》记者专访了全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康。

民生支出占比三分之二

《中国会计报》：您认为本次预算报告中的最大亮点是什么？贾康：本次预算报告中的财政支出首次超过１０万亿元，这个数字可以说是具有历史意义的。财政部部长谢旭人在答记者问时表示，预算报告中与民生最直接和最密切的部分占三分之二的比重，这个数字给了我们非常直观的印象。为服务于改善民生，在继续实行积极的财政政策、中央地方赤字总规模仍有9000亿元的情况下，预算安排中继续集中财力保障和改善民生，看得出我国政府力求办好若干项这方面的大事，让 广大人民群众得到更多看得见、摸得着的实惠。

《中国会计报》：在民生中的重点投入项目有哪些？贾康：从直接、密切的民生支出占公共财政支出三分之二左右也可以看出，在今年和未来一个时期，加快经济结构调整和发展方式转变中，政府可用财力仍将向切实保障和改善民生的重点领域倾斜，2011年和人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、公益文化等方面的支出安排，合计为10509.92亿元，增长18.1%，占中央财政支出总量54360亿元的19.5%，比2010年的同类比重18.6%增加近1个百分点。

其中，教育支出2963.57亿元增长16.3%；医疗卫生支出1727.58亿元增长16%；社会保障和就业支出4414.34亿元增长16.6%。

此外，中央财政安排保障性安居工程支出1030亿元，增长34.7%，保障房建设明显提速。

《中国会计报》：您认为我国财政收支紧张的矛盾在2011年会依然存在吗？贾康：是的，由于需要应对通货膨胀压力，加大对低收入群体的补助力度等因素，还需进一步加大财政投入，支出压力很大，我国财政收支紧张矛盾仍将比较突出。

预算报告如何才能让老百姓看懂

《中国会计报》：预算报告从过去的几页纸到现在的几十页，内容逐步细化。然而，在两会讨论中，预算报告草案的讨论多遭遇冷场，对此您怎么看待？预算报告如何才能让老百姓看得懂？贾康：在“两会”上这种冷场其实由来已久，有些代表、委员在看不懂的情况下不发表意见。当然并不是所有代表、委员都看不懂，同样，也不是所有老百姓都看不懂预算报告，有一些财经知识的老百姓也是至少可以看明白部分内容的。我想以后政府关于财政预算安排的报告会越来越清晰地向公众提供预算相关信息，比如多用一些直观的、大家容易看懂的图表，清晰地标出钱从哪里来，用到哪里去。本次预算报告中“饼图”的应用就很好，这在一定程度上可以帮助代表、委员以及老百姓首先理解预算收支的基本结构。

《中国会计报》：您认为要制作一份老百姓都能看的懂的预算报告是不是一件很难完成的任务？政府部门是否需要随着每年的预算报告印发一些相关的解释性文件？贾康：今年预算报告的一个非常值得提及的进步，就是上面提到的让社会公众对于财政收支安排一目了然的圆盘图（饼图），包括收入 和支出各有一个圆盘图，整个全景结构一目了然，标明“蛋糕”切分的具体情况。这样一来，不具备很多财政经济知识的读者也能一望而知。

公共财政发展比较成熟的国家，预算文本已经有过这种处理形式。而在我们国家中央级的预算报告文本上，我的印象里是近几年才这么清晰地使用这种表达方式和技术处理，今年延续下来，并增加了国有资本经营预算和政府基金预算的收支表等内容，这非常值得肯定。

此外，为了让百姓看懂预算报告，以后的确可以考虑再配一些解释性的附件，也可以印刷一些普及预算知识的文字材料，不只是在“两会”前后，在平时就对老百姓进行相关内容的“熏陶”式介绍，当然能够出版一些针对每年预算报告的更通俗化的专门解读材料，就更好了。据我了解现在有关部门已有这方面的讨论与考虑，虽然需要下很大的功夫，但这件事还是应当做的。

预算公开是公共财政建设的大势所趋

《中国会计报》：都说阳光是最好的防腐剂，很多老百姓认为盯紧了国家预算就能更好地监督政府，国务院前不久曾向全国人大常委会承诺：再经过两三年的努力，使所有的中央部门预算都向社会公开，对 此您如何看待？贾康：预算公开是老百姓对政府的基本一项要求，透明度的提高带来的就是公民、纳税人知情权的实现。以此为起点，公民和纳税人的知情权就可引发和落实质询权、建议权、监督权，以及由广泛参与权综合在一起的公众对于公共资源决策权的实现。在公共资源优化配置上，公民是有公共决策权的，他们参与进来，以种种方式来质询、建议、监督，实际上这也是民主化、法治化导向下国家社会生活现代化过程的实现。

公共财政的内在本质要求就是追求公众利益最大化，因而必须要有预算的公开性，进而形成规范的公共选择机制。这种透明度、公开性本身，正是公共财政建设的大势所趋。公开监督对于财政系统不应仅视为一种压力，而是也应视为公共财政建设的一种需要。

《中国会计报》：您认为通过预算公开，老百姓如何履行监督职能？贾康：比如，按照公共财政建设和“依法理财、民主理财、科学理财”的要求，地方政府融资应当是有透明度的、受法纪约束的、依托于制度规范和受公众监督的。以此为例，我认为让老百姓履行监督职能，我国首先需要渐进性地打造与地方政府融资相关的制度和法律。管理部门的当务之急，就是应强化国家综合部门自上而下对各地融资规模的监督、指导、协调。其次，应强化地方各级人大、政协对政府融资的审批与制约，强化金融市场监管部门、审计部门对政府融资活动的监控、审计。此外，还应提倡、鼓励地方政府融资主体内部的自律和加强管理，总结经验教训，在开拓创新中防患于未然。再有，就是有必要建立相关信息的披露制度，让社会公众知情，一起来监督，形成动态优化的持久约束机制。相关的制度内容，可先形成一些粗线条的文本，再于动态中不断完善、细化。

结合预算公开的总体趋势，我认为在预算法修改时应当在这个方面制定好必要的规则。